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浙大黄祖辉教授:高质量、高效率推进乡村振兴战略

发布日期:2019-06-25 点击次数:1700次

       [摘要] 乡村振兴战略要放在全局视野当中把握与推进。高质量、高效率推进乡村振兴战略,既要切实落实农业农村优先发展,以新型城镇化引领乡村振兴,将产业振兴与生态宜居、乡风文明与治理有效有机结合,又要深化农村集体产权制度改革,在产业振兴中发挥政府、市场和行业组织的合力,在生态环境建设和绿色发展中深化“两山”理念的认识和践行,以全面激活乡村活力、释放乡村发展动能、提升乡村价值。

       党的十九大报告提出乡村振兴战略以后,全国各地都在全力推进与实施,但一些地方出现将乡村振兴战略简化为乡村工程项目建设的情形。高质量、高效率的乡村振兴必须将乡村振兴战略置于全局的视野中把握与推进,既要切实落实农业农村优先发展,以新型城镇化引领乡村振兴,又要深化农村集体产权制度改革,激发乡村活力和释放乡村发展动能。除了生活富裕的目标以外,产业振兴与生态宜居、乡村文明与治理有效须有机结合、互为促进。在产业振兴中应妥善处理政府与市场关系,发挥行业组织的作用。在生态环境建设与绿色发展中应深化“两山”理念认识和践行。

一、切实落实农业农村优先发展方针

       2019年中央1号文件提出的农业农村优先发展,与就业优先、教育优先共同构成我国现阶段三大优先发展战略,其中,农业农村优先发展是以乡村振兴战略为总抓手。当前,我国面临很大的就业压力,应该说,这种就业压力主要不是来自大学生的就业压力,而是来自庞大农民工群体能否稳定就业的压力,确切地说,是来自改革开放40年来已经从农业农村转移出来、文化层次不高、公共保障没有完全覆盖的2.86亿农民工的就业压力。由于经济下行压力加大,同时不少企业面临较大的市场和资源环境冲击,吸纳了大量农村劳动力的沿海发达地区这几年纷纷谋求“腾笼换鸟”、“机器换人”、“电商换市”,加快产业转型升级。按照十九大提出的“三步走”战略部署,到2035年国家要基本实现现代化,这也意味着留给我国产业转型的时间并不宽裕,这对那些适应于粗放型与低端类产业领域就业的农民工来说,带来了严峻的就业转型挑战。我国改革开放以来保持了较长时期的高速增长,经济总量已达世界第二,但高增长的代价也很大,不仅资源环境粗放利用,难以持续支撑高增长,而且人力资源使用也很粗放,主要表现为城乡公共保障体系滞后,人力资本质量提升缓慢,跟不上经济转型升级的需要。目前,在城市二三产业的从业人员中,农民工占了2/3,而他们的文化程度平均仅为初中,很显然,这样的人力资本结构,既难适应产业转型升级和经济高质量增长,又会对社会稳定就业带来空前压力。因此,中央在十九大不仅提出农业农村优先发展战略,而且还提出就业、教育优先发展战略,应该是基于这一形势考量基础上所作出的重大战略决策,而这三大优先战略,本质上还是与“三农”密切相关,可见,以乡村振兴为总抓手的农业农村优先发展,在当前是至关重要的战略。

       农业农村优先发展是我国经济稳定运行的压舱石。当前,农业农村发展面临四大硬任务。一是脱贫攻坚任务。按现行国家农村贫困标准测算,2018年我国贫困发生率已下降到1.7%,但是有些地方贫困率仍然超过10%,剩余1660万贫困人口的脱贫任务非常艰巨。这些人口往往是经济社会发展中难以消化的特困人口,是脱贫攻坚中难啃的硬骨头,主要集中在生存环境极其恶劣的农村偏远山区、少数民族地区和一些革命老区。即使通过制度兜底和精准扶贫使这些人口在收入上脱贫,但是这些对象的可持续脱贫压力依然较大,“两不愁和三保障”问题并没有真正解决极易再次返贫。此外,如果就业形势稳不住,还可能出现因失业而返贫的情况。二是2020年全面建成小康社会。在全面小康路上,要做到一户不少、一个不落,全面小康不仅有收入要求,更要有社会公共保障等指标要求,任务并不轻松。三是国民收入倍增计划。要按照2010年的不变价格计算,到2020年,人均国民收入和城乡居民收入要比2010年翻一番。改革开放40年来,随着工业化和城市化的发展,我国产业结构已发生较大变化,2018年,我国农业净增加值占GDP总量的比重已下降到7.2%,而从就业结构看,尽管已有2.86亿农业劳动力转向非农产业,但农业劳动力占全社会劳动力的比重仍然接近27%。表明农业劳动力的比重下降速度明显滞后于农业产业增加值的下降速度,这就导致农业劳动生产率依然大大低于二三产业的劳动生产率,农民对国民收入这块蛋糕的人均分享份额是大大低于二三产业劳动力的,农民收入的增长与翻番依然不容乐观。四是农村环境整治。要求到2020年全国村域层面的生态环境和人居环境要有明显改善。国家乡村振兴战略要分三步走,其中到2020年要取得重要进展,这四大硬任务的完成应该是衡量乡村振兴战略取得重要进展的重要标志,因此,乡村振兴不仅要突出农业农村优先发展,而且要从全局来把握,高质量、高效率的推进。

二、以新型城镇化引领乡村振兴战略

       乡村振兴是乡村价值提升的过程。乡村价值是相对于城市价值而言的,人类社会发展和演进的规律表明,乡村价值会呈现U型的轨迹。在农耕文明时代,乡村价值要高于城市价值,随着工业化和城市化的兴起,乡村价值步入低于城市价值的阶段,但到了工业化和城市化的高级阶段,城市对乡村的需求进一步扩大,不仅是食物需求,而且更有生态环境和休闲养生与旅游的需求,城市对乡村需求的变化与提升,将使乡村价值再现,甚至于超过城市的价值。乡村价值不仅与工业化和城市化的进程有关,而且也与互联网与信息化的发展有关,互联网与信息化的发展能够改变时空关系,有助于缩短时空距离和提升乡村价值,这为欠发达地区的乡村价值提升提供了可能。当前,我国总体上已处在工业化转型升级、城市化提升发展和信息化加快发展时期,在一些发达地区,如长三角和珠三角区域,工业化与城市化已进入高级阶段,相应的,这些区域的乡村正呈现出价值再现与提升的态势。充分认识乡村价值的U型特征,把握机遇与规律,对于科学推进乡村振兴战略意义重大。

       从上述意义上讲,城市化的充分发展是乡村振兴的前提,乡村振兴要以城市化引领,乡村振兴既是乡村本土人口减少的过程,也是乡村人口空间优化的过程[1]。在我国,城市化引领乡村振兴,一是通过城乡二元体制的破解,解决好进城农业转移人口的市民化问题,也就是说,城市不仅要吸纳农村劳动力进城就业,而且要解决农村居民居家迁移进城的公共保障问题,这也是解决中国小农问题的基本路径,小农的基本出路就是通过分工分业,转向非农产业就业,而小农的城市化与市民化是主要的方向。与此同时,农村应通过集体产权制度的深化改革,助推进城农民的市民化。城市对乡村振兴的引领,还应体现在以城带乡方面,要鼓励与支持城市人才、技术与资本下乡助推乡村振兴,要改善乡村基础设施和信息化体系,优化生态环境,激活乡村休闲市场,吸引更多城市居民下乡,繁荣乡村市场。

       城市化的本质是产业和人口在空间的集聚过程,以城市化引领乡村振兴,还应包括乡村自身人口在空间的优化过程,使乡村人口更趋于经济分布和市场分布,更有利于公共服务的有效覆盖。基于此,乡村振兴并非都要以村为载体,如果考虑到一些地区乡村人口的空间优化与相对集聚,也可以将乡镇作为载体,打造和形成与城市群相匹配,生产、生活、生态一体,公共服务空间有效覆盖的乡村群。具体而言,乡村振兴应从乡村区位以及人口、产业、资源禀赋的实际与优化视角出发,对现有村庄进行科学分类与定位,通过科学规划、利益置换、公共服务有效覆盖与吸引,搬迁一些村庄,同时,保护与发展具有产业或文化的特色村,改造与转型一些城(镇)中村与城(镇)郊村,提升与优化中心村与集聚村,形成产业兴旺、生态宜居、治理有效、公共服务有效覆盖的乡村群,使乡村成为进城农业转移人口市民化的助推器,城市群与田园生态城镇的新空间,城市居民美好生活向往的所在地。

三、将生态宜居有效融入产业发展

       乡村振兴过程中的产业兴旺与生态宜居应该相互结合,关键是要深化对产业兴旺和生态宜居的认识,尤其要将生态宜居纳入产业体系范畴,作为产业发展的组成部分,而不是就生态论生态[2]。就乡村产业发展而言,一方面,乡村产业发展主要应由市场来主导,另一方面,乡村产业发展不能局限于第一产业的发展。第一产业的农产品大多是生活必需品,需求收入弹性较小,因此,第一产业的发展不像二三产业那样有足够的发展空间与市场。第一产业发展的重点是提高农产品质量和供给效率,以提高农业竞争力。参照国际经验,提高农业竞争力的出路,一是技术进步,二是减少农业劳动力,后者主要取决于城市化与工业化对农业劳动力的吸收。此外,乡村产业兴旺还必须走“接二连三”和功能多样的道路,也就是要推进农业一二三产业融合发展和多功能发展。这样的产业,不仅附加值高,而且能触及市场终端,这样的农业就能做大和做强。以美国为例,第一产业的农业仅占国民生产总值的百分之一点几,但“接二连三”和功能多样的农业却可以接近国民生产总值的20%,从这一意义上讲,我国乡村振兴中农业产业发展的潜力和空间还很大。

       生态宜居也是乡村振兴的重要标志。实现生态宜居的目标,不仅要有优良的生态环境作保障,而且要有便捷与整洁的环境设施相匹配,然而,这些环境设施大多具有公共的属性,实践中往往难以有效维护、营运和可持续供给。中央要求全国村域环境到2020年有明显改善,并且发文要求把浙江的“千万工程”经验向全国推广。浙江的“千万工程”就是“千村示范、万村整治”工程,从2003年开始实施,包括乡村道路硬化、垃圾分类和集中处理、乡村污水治理、村庄厕所改造和村容村貌改善等五大村庄环境整治工程。2018年,浙江省被联合国授予“地球卫士奖”,表彰中国对生态环境保护与治理的贡献。浙江的“千万工程”经验可以概括四个要点。一是政府高度重视,并且将“千万工程”作为一把手工程。二是增加村庄环境投入,并且每年保持增长。三是建立环境规制,并且严格监管与考核。四是动员群众广泛参与,并且发挥市场激励作用。也就是说,调动农民参与环境整治的积极性,不仅要重视生态文明思想在民众的传播与渗透,而且引入市场机制,将环境公共品转变为市场品。在浙江,乡村生态宜居不仅仅是为了村民宜居,而且也是为了城市居民来宜居,也就是将宜居生态作为产业组成部分,作为乡村休闲旅游、民宿与农家旅社的基础条件,并且与农民的利益相挂钩,这样,广大村民就有内在动力,就会更有积极性参与乡村环境整治与维护,就会使乡村环境的改善具有可持续性。这实质上是习近平“两山”理念的精髓所在,即一方面,资源生态环境不能成为发展代价,另一方面,资源生态环境也不能不产生效益,应该成为绿色发展、生态富民的本底。前者是底线思维,后者是发展思维,两者是辨证统一。

四、将乡风文明有效融入治理体系

       如何在乡村振兴中切实推进乡风文明建设,除了重视乡村文化基础设施建设,扎实抓好精神文明建设,将传统文明和现代文明融为一体,弘扬社会主义核心价值观,还应该将乡风文明建设提升到乡村治理高度,融入到乡村治理体系建设中。乡村基层治理有效的制度基础是自治、法治和德治相结合。首先,要实现乡村自治和他治的有机结合。自治是相对于他治而言的,自治与他治的有机匹配,有助于提高社会治理效率。但自治需要解决赋权问题,需要处理好自治组织和他治组织的关系,以防止组织冲突。从当前我国治理结构特征看,他治是处于主导地位的,因此,要增强乡村自治能力与水平,既需要为自治组织提供组织空间,又需要转变政府某些职能,同时为社会组织发展营造宽松环境。其次,要实现乡村法治与德治的有效结合。从本质上看,法治和德治是国家治理体系的两大制度安排,制度则是约束人们行为方式的一系列规范,是人类行为的指南。制度包括正规性制度和非正规性制度两大类别,正规性制度是指具有强制性、治理对象若不遵从就会付出代价的制度,法治属于正规性制度的范畴与制度安排。非正规性制度是指不具强制性、但治理对象仍然遵从的制度,德治就属于非正规性制度的范畴与制定安排。德治在现实中既与伦理道德体系建构有关,更与文化、习俗、惯例、宗教、权威等建构与运用有关。

       正规性制度的特点是对治理对象行为的约束性强,其局限性体现在两个方面,一是制度实施成本有时很高,以至于难以有效实施。二是治理对象的行为改变往往不是出于内心,而是具有表面性,一旦放松制度,又会“死灰复燃”。因此,有效的乡村治理体系,不仅要发挥正规性制度的作用,而且也要发挥依靠道德约束,不强制、又被遵从的非正规性制度的作用。将乡风文明与治理有效紧密结合,就是要将文化元素与德治结合,就是要将德治作为一种非正规性制度,与法治这一正规性制度有效匹配,形成高效的治理结构与体系[3]。在乡村振兴进程中,国家大力弘扬乡风文明,主张移风易俗,祛除农村陋习,比如乡村红白喜事盲目攀比的风气,目的不是要打乱农村的健康习俗与文化,而是要营造喜庆、健康的人情往来,目的是更好发挥健康习俗与文化在乡村治理中作用,以真正体现现代乡风文明。法治与德治在乡村治理中的有效匹配,实际上就是体现刚柔相济、张弛有度的治理,或者说体现法治的威严与刚性和文化习俗惯例的柔性这两者的相得益彰。充分发挥德治这一非正规性制度的作用,不是法制不重要,而是农村中很多问题的解决还上升不到法治层面。例如打击村霸,恐怕有些人还算不上真正的村霸,构不成刑事责任。再如农村环境整治,严格讲村委会不是执法单位,没有处罚权,进而治理乱扔垃圾行为不能简单粗暴地予以行政处罚,但是可以道德规劝。对于不遵守村规民约的行为主体,可以上道德黑名单,通过加强道德评判或村务监督来约束此类行为。总体上,只有把乡风文明上升到农村基层治理层面,上升到德治的高度,充分发挥非正规性制度的作用,才能使乡风文明建设产生实效,并且具有可持续性,才能避免乡风文明建设落入形式主义的窠臼。

五、深化农村集体产权制度改革

       深化农村改革,尤其是深化农村集体产权制度改革,意义十分重大,它既是乡村振兴与发展必须攻克的难题,也是党的十九大所提出的中国经济体制改革的重点所在,即完善产权制度和实现要素市场化配置,其核心是要发挥市场机制在经济发展中的作用,但同时,在农村又要坚持土地的集体所有。这就引出了我国农村集体产权制度改革必须兼顾的三个要点,一是巩固和完善农村基本经营制度,二是保障和赋予农民财产权益,三是发展壮大村集体经济。改革开放以来,通过农村土地的农户家庭承包经营,我国不仅转变了农业的经营制度,而且也变革了农村集体的产权制度,逐步建立了以土地“三权分置”为特点的农村集体产权与农业基本经营制度,其本质是同时兼顾经济要求和政治要求,这一制度可以说是中国特色社会主义制度在农村基层的重要体现和基本要求。换言之,巩固和完善中国农村基本经营制度,实质上就是要巩固和完善土地集体所有基础上的农户市场经营制度,而这一集体所有和农户经营的制度又是以长久不变的土地农户家庭承包制来维系的。相应的,保障并且赋予农民更多财产权益就不仅仅是为了增加农民的财产收益,而是要使农民能真正成为市场经济的主体,这实际上是市场机制能否真正发挥作用的前提条件,因为市场经济是交易经济,因而市场主体的产权完整性就是必要条件。而发展壮大村集体经济,并不仅仅是指集体经济本身的发展,而且也涵盖了村集体作为集体土地与集体资产所有者,以及作为农村基层社会管理者的重要地位,这恰恰是中国特色社会主义制度的特点所在。事实上,实践中的我国农村集体经济组织并不单纯是个经济组织,而是一个集村党支部、村民委员会、村经济合作社三个组织,也就是集政治、社会、经济三大功能于一体、“三块牌子、一套班子”的农村集体组织。因此,从某种意义上讲,如果保障和赋予农民财产权益是市场经济体制建构的需要,那么发展壮大村集体经济就是我国农村基层政治社会体制的要求,而两者的有效结合,则是中国特色社会主义制度在农村的体现。

       如何在农村集体产权制度改革中兼顾这两者的关系,实现集体公有制产权与市场经济制度的有效结合,有必要在现行集体产权“三权分置”架构下,探索集体与农民混合所有的集体产权有效形式和制度安排。从产权经济学看,权属和权能是产权的两个基本维度。权属是产权的归属,权能是一系列的权利束,包括所有权、使用权、收益权、处置权、抵押权和继承权等。在产权归属清晰的基础上,充分的权能是实现产权市场交易和实现市场效率的前提。从目前我国农村集体产权的“三权分置”架构看,权属关系是比较清晰了,但权能无论从集体和农民看,都不很充分。就集体而言,尽管所有权是明确的,但是作为所有者的集体的权能却是缺失的,体现在村集体既没有获得土地承包者交纳的承包款,也没有获得宅基地上农民出租房屋的租金,以及改革后的村集体股份合作社普遍没有集体股。从农民角度看,尽管拥有了长久不变的土地承包权和宅基地与建房的资格权,以及集体股份合作社的股权,但权能也是不充分的,比如,土地只有经营权可以流转交易,但承包权却难以有偿退出与交易;宅基地上的房屋可以出租,但却不能买卖;集体确认的股权可以在村范围内转让交易,但不能对外转让交易,等等。这样的农村集体产权制度安排,既不利于具有农村基层政治社会功能的集体经济的发展壮大,又不利于作为市场经济主体的农民的充分发展和市场机制的有效发挥。很显然,权能不充分的市场主体是难于与权能充分的市场主体进行平等竞争的,比如,同样是从事农业投资和经营,城市居民就能用可以买卖的房产进行抵押获得贷款,而农民用不能买卖的房产进行抵押,就难以获得贷款,农民在市场竞争中已经输在了起跑线上。权能的不充分,还不利于劳动力要素的高效流动和优化配置,比如,在城市化的进程中,农业转移劳动力的市民化问题解决,实际上不仅是受制于城乡分割的社保体制,而且也受制于的权能不充分的农村集体产权制度。研究调查表明,即使流入地政府能解决基本公共服务常住人口全覆盖的问题,绝大部分的农民工仍表示今后不会定居城市,其原因并非是乡愁、落叶归根或生活习惯与文化差异,而是他在农村的诸多权益不能被有效处置,而这些权益他又不愿意无偿放弃。

       集体和农民的混合所有将是我国农村集体所有制的有效实现形式,具体的实现路径,不是从农民这儿收回权能,或者放弃集体的所有权,而是先把产权的权能赋足,也就是先把产权这一蛋糕做大,然后将蛋糕在集体和农民这两个主体之间进行合理的切割。也就是说,混合所有的产权制度框架下,农村集体仍然拥有所有权,同时将其他权能充分赋予农民,使农民能依靠市场化交易产权,把集体经济的蛋糕做大,与此同时,村集体必须对集体产权(承包土地、宅基地、集体资产)的交易收益获得相应的份额,以体现集体公有产权所有者的具体权益和中国制度特色。值得指出的是,实施混合所有的农村集体产权制度,还需要消除相关制约因素,要有相应改革作配套。一是尽快建立城乡一体和区域均衡的公共保障体系,尤其是要实现农民的保障由公共保障对土地保障的替代。二是有序推进农村集体经济由政社不分向政社分类转变,以及农民权益由不能交易的身份依附向可交易的契约依附转变。三是深化农村宅基地制度改革。要在建立城乡一体社会保障体系的同时,既赋予农民可充分交易的房产权,又了断无偿的宅基地供给制度。

六、形成政府、市场与行业组织合力

       高质量推进乡村振兴,政府要有为和适度,而不能缺位或过度。政府主导推进乡村振兴,是我国政治与行政体制的优势体现。但政府主导并不意味着政府无所不为和取代市场。实践中,政府推进乡村振兴战略是分三步走,不宜操之过急,更不能把乡村振兴单纯作为“硬件”工程建设来抓,毕竟乡村振兴还有相当重要的乡风文明、治理有效的内容,属于“软件”工程,不是“硬件”工程项目所能涵盖的。对于公共性领域,比如社会保障、环境保护和公共基础设施建设,政府强力介入有必要且正当,但是对于非公共性领域,比如产业发展,政府应着眼于调控和引导,如规划引导、政策引导、投入引导和示范引导等。一旦政府引导变成政府包办,市场的作用就难以发挥,结果往往是地方政府忙着招商引资,铺摊子、上项目,各种名目繁多的产业园区、示范区以及模范村、示范村层出不穷,但实际上大多是政绩工程。尤其是对新型农业经营主体的培育,政府偏重于补贴与奖励等政策支持,政策的偏差性比较明显,集中反映在没能处理好新型主体和普通小农的关系,由此,既导致了农民的过度分化,又导致不少新型主体的行为扭曲及其组织异化。农民的过度分化使得农民难以组织化,从而小农难以与现代农业有机衔接[4]。新型主体的行为扭曲及其组织异化,使得这些主体不惧市场,从事农业不以市场为导向,只以政府为导向,致使市场缺失真正主体,市场机制难以奏效,而政府财政负担则不断加重,农产品市场处于无序竞争状态,产业兴旺演变为成为产业过剩,真正的受损者并不是新型主体,而是那些普通农民和小农,因为他们得到政府的补贴并不多[5]。

       因此,在实施乡村振兴战略的过程中,尤其是在产业发展过程中,必须处理好政府和市场的关系,同时重视行业组织的作用,要形成政府、市场、行业组织的合力。需要充分认识到的是,有为的政府应该是既能在公共领域发挥主导作用的政府,也是能够充分发挥市场和行业组织作用的政府。政府发挥市场和行业组织的作用,一方面是要转变政府的部分职能,将这些职能转由市场和行业组织来行使。除了市场以外,不能低估行业组织的作用,因为在经济运行中存在政府和市场都低效或失灵的情况,这时候行业组织的作用是极其重要的。行业组织的重要性在于它能够突破区域行政壁垒,有效避免地方政府本位主义和各自为战的局面,同时,行业组织还能通过行业自律和行业内的协调,避免同业市场过度竞争对市场主体的伤害[6]。另一方面,政府发挥市场和行业组织的作用,还应着力建立有效的市场运作的体系,核心是建立市场赖以运行的产权制度,即建立权属清晰、权能充分的产权制度。针对农业供给侧的结构性改革,重点是要通过完善产权制度和要素市场化配置的改革,激活市场、主体和要素,建立起政府、市场、行业组织协同运作,“三位一体”的农业供给侧的制度架构,为乡村产业兴旺和振兴发展提供制度性保障。

七、深化“两山”理念认识与践行

       2005年8月,时任浙江省委书记的习近平同志在浙江湖州安吉考察时提出了“绿水青山就是金山银山”的论断,这一论断具有很丰富的思想内涵。“两山”理念的基本精髓在于两个要点。一是在温饱都已经解决的情况下,资源生态是不能作为发展代价的,也就是不能靠牺牲环境获得发展,这是习书记生态文明、绿色发展的底线思维。二是资源生态也不能光沉睡在那里,而是应该转化为财富,即成为金山银山,这是习书记生态文明、绿色发展的发展思维。只有将底线思维与发展思维相结合,才能够实现既保护环境又发展经济和致富百姓的多重目标。习书记的“绿水青山”还是个广义的概念,它还涵盖冰天雪地、海浪沙滩、戈壁沙漠、草原湖泊、蓝天白云、优质的空气、宜人的气候。也就是说,“绿水青山”是普遍存在的,但要使“绿水青山”变为“金山银山”,按照习书记的思想,关键是要做好“转换”这篇文章。实践中,随着温饱问题的解决,我国不少欠发达地区,如沿海的丘陵山区、大多数中部地区、西南地区和东北地区,生态环境得到了较快的恢复,尽管这些地区的生态环境也曾经被破坏过,但大多是一种生存性的破坏,而不是工业化的污染性破坏,因此,一旦解决了温饱问题,并且劳动力外出就业,对当地生态环境的生存性依赖就明显减弱,这些区域的生态环境的自主性恢复就很快,就能再次呈现“绿水青山”的景象,然而,它们基本上还没有转换为“金山银山”,这说明,将“绿水青山”转换为“金山银山”既要有个过程,还需要有“转换”的路径和机制。这个过程与老百姓对生态环境的认识变化有关,也就是习书记所指出的“三个阶段”的认识变化。第一阶段,在温饱没有解决的情况下,老百姓的思想往往是“要用绿水青山换金山银山”,这时候生态环境的破坏很难避免;第二阶段,当温饱已经解决的情况下,老百姓的思想往往就变成“既要绿水青山,又要金山银山”,这时候处理好经济发展和环境保护的关系就很重要;第三阶段,当不少百姓都达到小康富裕的时候,许多人就会认为,这个“绿水青山本来就是金山银山”,当然,这个“许多人”往往还不是“绿水青山”所在地的百姓,而是收入水平相对高,已经先富裕起来的城市居民,他们的需求是“绿水青山”转换为“金山银山”的关键。

       基于我国资源禀赋的多样性,区域发展和城乡发展差异性大的现实特点,要使“绿水青山”转换为“金山银山”,尤其是使广大欠发达地区的“绿水青山”转换为“金山银山”,就需要确立生态经济化,经济生态化的绿色发展理念,按照城乡一体和区域协同的发展思路,并且通过市场的机制来实现这种“转换”。具体说来,“绿水青山”转换成“金山银山”的路径:一是保护“绿水青山”。这是“绿水青山”转换成“金山银山”的前提。由于生态具有公共属性,为了激励生态保护,需要对保护者进行激励,这就要对生态保护进行补偿。为此,要建立着眼于提高补偿水平、多元化补偿、多渠道筹集,差异化补偿的生态保护体系与补偿机制。要创新政府生态补偿的转移支付方式,增强产业扶持型、技术支持型和人才培训型的转移支付,同时高度重视和发挥市场、社会组织和个人在生态保护和补偿体系中的作用。二是发展“绿水青山”产业。这是以“绿水青山”相容性和配套性产业发展为载体,在相关产品和服务中体现和转换“绿水青山”价值的路径。主要包括两种类型的产业,首先是“绿水青山”内生性产业的发展。内生性产业是指这种产业与业态是与相关资源生态高度相容与共生的,比如林下经济、休闲养生等产业的发展。由于生态资源的承载量是有限的,这类产业的发展规模应适度,要避免产业规模超过生态资源承载量。其次是“绿水青山”外生性产业的发展。主要是指关联性配套产业,尤其是相关服务业,如餐饮、住宿、娱乐、购物、通讯、交通等产业的发展。这类产业的发展空间较大,是“绿水青山”转换成“金山银山”,做大“绿水青山”经济的重要路径。三是推进“绿水青山”产权交易。这是将生态资源直接转换成“金山银山”的路径,关键是深化土地、林权和相关自然资源产权与环境管理制度的改革。对于难以或不宜确权到人或户的“绿水青山”资源,可以采用分权化和地方化的思路,将资源产权确权到相应的主体或产权共同体,同时建立自然资源产权或生态配额的市场交易体系与制度。首先可以考虑和实施的项目有:建立和完善水权交易体系和市场;建立碳排放配额和碳汇交易市场;建立森林覆盖率配额交易体系和市场;建立生态标志认证体系和标志产品溢价交易体系。四是创新“绿水青山”营销方式。“绿水青山”转换成“金山银山”的关键是城市居民向往“绿水青山”,因此,要善于营销“绿水青山”,以质量为根本、品牌为龙头、网络为渠道、组织为载体,着力打造产地消费市场,使“绿水青山”成为致富产地百姓的“金山银山”。

(来源:《中共南京市委党校学报》2019年第3期
本文由浙江大学培训官网整理编辑

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