摘 要：宅基地两权分置限制使用权流转,加剧“内空外扩”农村空心化困局,使其落后于乡村发展需要。在我国城市化进程加快及乡村振兴战略实施等时代背景下,宅基地三权分置实现了保障性权能与财产性权能的分离,进而实现了使用权的独立性与完整性,使宅基地使用权市场化流转成为可能,重新盘活了乡村宅基地资源并符合人口双向流动新趋势。然而,当前宅基地三权分置仍处于初步探索阶段,需注意其因政策实践偏差而诱发宅基地集体使用权虚化、保障性权能弱化等潜在风险。因此,亟需完善配套制度,建立宅基地使用权流转市场,强化政策监控,加强“失宅”农民权益保障,合理配置闲置宅基地资源。

一、引言

       宅基地作为村集体对农民的福利性分配,自设立之日起就发挥着重要的保障性权能,为农民提供安身立命之所。但随着城乡收入剪刀差的扩大和户籍制度的松动,大量农民开始向城市迁徙,进而诱发“人走屋空”的衰败迹象,形成农村“空心化”。但与此同时,随着部分地区城市化的扩张,宅基地的财产性权能日趋凸显,农民(含农民工)在宅基地无偿性分配、日渐提升的财产性价值及日益增长的居住需求的拉力和城市高房价的推力下,大力在农村建房,进而形成了“内空外扩”的窘境,现行宅基地制度与农村空心化治理的矛盾日益凸显。

       现行宅基地制度与农村空心化治理的矛盾主要体现在两权分置模式下宅基地使用权流转受限与空心化治理下资源有效配置目标的冲突。即两权分置模式中,使用权归农户,但属于身份性权能、严格限制流转,且同一权利却蕴含着财产权和保障权两束权能,迫使农民流转宅基地使用权时必须在二者间做抉择,降低了农民流转闲置宅基地意愿;而农村空心化的主要体现是人口外流带来的资源闲置状态,进而宅基地两权分置加剧了农村空心化,因此亟待变革。

       2018年“一号文件”中提出,完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,拉开了宅基地三权分置改革的序幕。但由于改革伊始,学术界缺乏对宅基地三权分置的理论探索,而乡村振兴战略的全面实施,亟待变革现有的宅基地制度,以打破乡村衰败、资源闲置的农村空心化困境。基于此,本文研究的重点是:宅基地三权分置对化解农村空心化的功能作用如何?农村空心化背景下宅基地三权分置潜在何种风险?以及如何规避风险?以期为完善宅基地三权分置及其配套制度提供启示,缓解农村空心化,助力乡村振兴。

二、文献综述

       1.关于农村空心化

       农村空心化是农村人口大量净流出所表现的农村产业、土地及其他资源的闲置化状态,现行研究主要集中于农村空心化的成因、表征及治理对策。首先,关于农村空心化形成因素。学术界普遍认为,农村空心化是由复杂的自然因素和社会因素叠加而形成,经济因素是农村空心化的起因。城乡二元经济体制下收入剪刀差促使大量农业人口向城市和非农部门转移,[1]农民非农化过程中收入显著提高,出于提高生活质量的需要,[2]在村庄外围建房,进而形成“内空外扩”“建新不拆旧”的空心化现状。[3]此外,区域资源禀赋等自然因素、[4]人口增长与家庭结构变迁等社会因素和宅基地管理滞后制度因素也被认为是造成空心化的重要原因。[5,6]其次,关于农村空心化的表征。地理学视角认为,空心化表征为乡村用地规模的扩大、宅基地的扩张而闲置宅基地缺乏有效退出的演变过程;[3]人口经济学视角认为,空心化表征为乡村经济的衰败与劳动力流失;[8]政治学视角认为,空心化表征为人口外流带来的传统熟人社会的转型、基层民主自治参与不足,乡村治理日趋空心化。[9]最后,关于农村空心化治理对策。基于不同学科视角,对农村空心化提出了乡村重构、[10]城乡融合、[11]协同治理等宏观治理路径,[12]同时也有大量学者从土地流转、[13]宅基地制度改革、[14]乡村文化重建等微观角度提出空心化治理策略。[15]

       2.关于宅基地三权分置改革

       宅基地三权分置是应城市化进程中宅基地保障性权能下降、财产性权能上升,且现行的宅基地制度难以适应城乡一体化进程和乡村振兴,故而制度问世时间较短,相关研究较少。已有的宅基地三权分置研究主要集中于两方面:一方面,主要基于乡村振兴视角探究宅基地三权分置改革的宏观背景和改革目标,[16]认为宅基地三权分置改革是继农地三权分置改革后推动乡村振兴的新抓手;[17]另一方面,主要集中于探究宅基地三权分置法律逻辑与权属关系,[18]认为三权分置是在原有两权分置上设立新的用益物权,以作为母权利的用益物权创设作为子权利的用益物权,[19]通过重构产权束,实现保障性权能与财产性权能分离。[20]此外,还有少量研究从微观上探究了宅基地三权分置的具体实现形式。[21]宅基地三权分置改革是宅基地制度改革的重要环节与最新成果,故其与宅基地制度改革研究关系密切。现有宅基地制度由于强成员权弱财产权特性,[22]过度强化政府责任,与集体治理框架不相适,亟待变革。[23]宅基地制度改革研究主要集中于宅基地退出及其市场化研究。探究农民宅基地退出的意愿、[24]不同宅基地退出模式的比较、[25]宅基地退出的影响因素及宅基地退出对农民福利影响。[26,27]此外,仍有部分学者认为,当前宅基地制度仍具备合理性,[28]宅基地是农民进城的生活保障,属于合理的资源冗余。[29]

       3.简要评述

       既有农村空心化研究较为系统地分析了其形成机制、外在表征,并提出了相关治理策略,基本达成了两方面共识:一方面,农村空心化根源于城乡收入、工农收入剪刀差下农民城市化与非农化,是城市化的必经过程;另一方面,农村空心化的外在表征为以宅基地为主的资源闲置,现行宅基地制度限制使用权的流转,加剧了农村资源闲置状态,形成的乡村“外扩内空”的空心化现状。既有宅基地三权分置研究较少,主要集中于三权分置的合法性论证与权利边界厘清;而宅基地制度改革研究主要集中于两权分置模式下使用权退出及其市场化研究。

       宅基地三权分置旨在盘活农村宅基地使用权流转市场,缓解农村日趋衰败现状,与化解农村空心化之间存在着必然的联系。但由于宅基地三权分置改革提出时间较短,对其研究较为匮乏,更缺乏基于农村空心化视角的相关研究。而盘活闲置资源、化解农村空心化是乡村振兴的重要环节,故本文基于农村空心化视角,探究三权分置改革的运行逻辑。

三、宅基地三权分置缓解农村空心化的作用机理

       宅基地所有权、使用权两权分置制度是计划经济的产物,1是以保障农民居住权为出发点的一种社会主义福利性分配。在市场化和城市化进程中,宅基地的财产性权能日趋凸显,而两权分置制度限制宅基地流转,使得财产性权能难以实现而大量闲置。农村空心化根源于城乡剪刀差,但城乡收入剪刀差难以从产业层面根除。与此同时,宅基地作为加剧农村空心化的重要影响因素,财产权能独立实现农村宅基地资源的优化配置,有效缓解农村空心化。

       1.宅基地三权分置是盘活宅基地资源的前提

       宅基地三权分置通过确权明晰了宅基地权属关系,实现了使用权(即财产性权能)的独立,并在适度放活宅基地使用权的政策引导下,有效盘活了宅基地资源。

       首先,宅基地确权是明晰产权关系的前提,也是宅基地使用权交易的基础。根据新制度经济学,产权界定是市场交易的必要前提,三权分置有效地界定了宅基地产权。一方面,从地理角度界定宅基地产权,通过对农户宅基地位置、面积等地理信息确权登记,确定农户宅基地资格权;另一方面,从权利束方面界定宅基地产权。宅基地三权分置明晰所有权归村集体、资格权归农户和使用权属于农民且可流转的产权格局。明晰宅基地的地理属性与法律属性避免产权纠纷,是使用权交易的前提。

       其次,宅基地资格权、使用权分离,有效实现了保障性权能与财产性权能的独立,是宅基地财产性权能实现与使用权流转市场建立的前提。宅基地发挥着重要的社会保障功能,维护着农民的居住权利,同时蕴含着财产性权能,具备潜在经营权利。两权分置下,财产性权能和保障性权能同寓于使用权之中,迫使政府与村民在二者间选择。通常,政府出于维护社会稳定需要,严格限制宅基地流转。而三权分置将保障性权能从使用权中剥离,进而赋予了农民使用权流转、抵押、处分的权能,是宅基地使用权市场流转的基础。

       最后,宅基地使用权适度放活的政策设计是宅基地使用权流转的政策导向与政策保障。2018年中央“一号文件”强调适度放活宅基地和农民房屋使用权。国家政策层面对宅基地使用权的放活,意味着公权力对使用权的适度退出,进而承载着私权的市场机制会对宅基地使用权进行补位,从而实现宅基地使用权的活化。

       2.宅基地资源的盘活推动农村资源优化配置

       首先,宅基地使用权盘活推动生产要素的优化配置。一方面,宅基地与资本的优化配置。乡村通常具备廉价劳动力和宜人的自然风光,随着交通设施的完善,部分村庄具备了劳动导向、原材料导向型产业和休闲旅游业发展的基础。宅基地资源的活化使得这部分村庄能够有效吸引城市和工业资本,实现资本与闲置宅基地的有效结合。另一方面,宅基地与企业家才能的优化配置。村民囿于教育水平和视野,通常缺乏敏锐的市场洞察力,而宅基地活化使得使用权可能向归村农民和非本村居民流转,为宅基地使用权与企业家才能的优化组合创造了现实空间。

       其次,宅基地使用权盘活能够实现宅基地有效利用。保障性权能与财产性权能合于使用权的两权分置模式迫使农民于二权择其一,此背景下宅基地使用权合法流转方式多表现为权属关系一次性灭失,即宅基地退出,且通常其退出补偿款低于相应的市场价格。当然,也存在大量的宅基地私下交易,但由于缺乏合法性依据,交易成本高昂。在退出收益较低、私下流转成本高昂的前提下,大量农民宁愿将宅基地闲置,以期宅基地升值。三权分置分离了保障性权能与财产性权能,使宅基地使用权活化,进而使得宅基地有限期流转不会带来宅基地长期升值价值的灭失,从而既保障农民的短期收益,又长期推动宅基地的有效利用。

       再次,宅基地使用权盘活能够有效吸引城镇人口流入和出村人口回归。由上可知,宅基地使用权的活化,为部分产业入驻农村带来了潜在机会。产业的兴旺带来人口的兴旺,使用权活化在带来产业入村的同时,将吸引部分城镇人口和出村人口回村就业创业。部分具备文创、旅游发展潜力的村庄,亦可开放民宿、农家乐等乡村旅游景点,吸引城市人口入村旅游。

       最后,宅基地使用权盘活能够增强村集体的管理权能。一方面,扩大村集体的经济来源。正如农地三权分置流转中村集体通常会从流转经费中提取少量作为日常管理费用,宅基地三权分置的流转可能使得村集体收益增加;另一方面,扩大村集体的管理职能。宅基地资格权确权、使用权用途管控均需村委会的参与,且当规模流转时,村委会在宅基地使用权流转双方利益博弈过程中仍扮演着重要角色,因而宅基地向农户赋权的同时也赋予了村委会相应的管理职能。

       3.资源优化配置缓解农村空心化现状

       首先,生产要素的优化配置能够有效缓解产业空心化。产业空心化表现为以农业为主的乡村产业的衰败,归因于城乡基础设施的差距及对维护粮食安全、政治稳定的农村集体经济的保护而形成的农村对城市资本的反向排斥机制。近年来,随着乡村基础设施完善,三权分置推动了生产要素优化配置,降低了农村对城市逆向排斥机制,利于乡村产业的发展,缓解乡村产业空心化现状。

       其次,闲置宅基地的有效利用能够减少房屋空置化。房屋空置化体现在农民外迁、市民化过程中农村房屋的闲置,归因于城市化进程中的人口单向流动,且缺乏宅基地使用权流转机制。三权分置下宅基地利用模式在一定程度上能够吸引城市人口、出村人口的逆向流动,且为闲置房屋的流转、拆并提供有效途径,进而化解房屋空置困境。

       再次,宅基地三权分置有利于促进城乡人口流动。村庄人口大量外流根源于城乡收入剪刀差,此外也归咎于缺乏逆向人口流动机制。一方面,宅基地三权分置扩大了乡村产业发展机会空间,进而能够消弭部分城乡收入剪刀差,实现部分人口回流;另一方面,宅基地使用权流转为城市人口进入农村提供了可能,进而通过村民回村、城市人口入村有效化解人口空心化。

       最后,村集体宅基地管理权能的扩张能够有效缓解自治空心化。基层民主自治空心化表现为农民对参与村庄公共事务治理的热情丧失,归因于参与自治的投入与村庄善治的预期收入之间的失衡。宅基地财产性权能增加使得宅基地价值增加,进而吸引农民关注农村宅基地及其相关公共事务。同时,村集体管理职能强化,使得村集体有更多的权力和公共资源以治理公共事务,实现对基层治理空心化的补位。

       宅基地三权分置实现了资格权与使用权(即保障性权能与财产性权能)的独立,完整的宅基地使用权加之适度放活的政策引导,使得宅基地使用权向使用诉求的流动,即实现了宅基地的优化配置,进而缓解了乡村产业空心化、宅基地空置化、人口空心化和基层治理空心化现状。通过资源的优化配置推动乡村产业兴旺;通过对破败宅基地住房的整理推动乡村生态宜居;通过对村集体宅基地管理权能赋权推动治理有效;通过对农户宅基地确权、赋权和使用权的放活实现财产性权能的独立和变现、实现生活富裕;并通过产业兴旺、生态宜居、治理有效和生活富裕,实现熟人社会向半熟人社会、陌生人社会的平稳过渡,重塑文明乡风,从而助力乡村振兴(如图1所示)。

图1 宅基地三权分置化解农村空心化作用机理

四、农村空心化下宅基地三权分置的潜在风险

       宅基地三权分置能够有效地盘活农村闲置宅基地资源,缓解农村空心化现状。但在实际操作中极易因政策扭曲执行而背离原有政策目标,进而诱发宅基地集体所有权虚化、保障性权能弱化等潜在风险。

       1.虚化宅基地集体所有权的潜在风险

       宅基地集体所有制是农村土地公有制的重要组成部分,也是国家对农村和农地宏观管控的重要前提。但宅基地三权分置改革实现了使用权的完整性,使得财产性权能得以有效发挥,但与此同时也潜在宅基地所有权虚化风险。

       首先,产权界定不科学易虚化宅基地集体所有权。一方面,虽然三权分置政策强调作为宅基地所有权主体的村集体仍享有宅基地分配、调整和监管的职能。但宅基地的开发与利用不同于农地,需要大量的资本投入与基础设施建设,故而流转主体双方必将签订长期的流转合同,使得宅基地分配、调整的权利虚化;另一方面,宅基地三权分置放活宅基地使用权,私权的强大必将伴随着公权的衰弱,宅基地赋权过程中,作为使用权流转双方在利益的驱使下极易扩张私权边界,进而使得作为公权的宅基地所有权弱化。

       其次,政策执行偏差易虚化宅基地集体所有权。一方面,地方政府可能利用宅基地三权分置改革契机,将放活宅基地使用权的行为扭曲为变相征地的工具,通过强制手段迫使农民强制流转宅基地使用权,甚至通过产权调整过程中土地平整、占补平衡、增减挂钩的契机,直接虚化宅基地集体所有权,将大量土地以指标形式流转为工业用地或商业用地,从而威胁宅基地集体所有;另一方面,中央虽然强调对宅基地使用权用途进行严格管制,防止资本下乡兴建别墅大院和私人会馆,但在现实宅基地开发利用过程中,容易出现监管缺位,而借发展乡村旅游业之机,假村民之名,行违规开发之实。

       2.弱化宅基地保障性权能的潜在风险

       两权分置到三权分置的变革,实现了使用权和资格权的完整性,强化了宅基地的财产性权能,但也由此弱化了宅基地的保障性权能,存在侵害农民利益的风险。

       首先,剥离使用权与资格权间的财产性权能与保障性权能,削弱了宅基地的住房保障功能,滋生阶段性“失宅”农民。资格权强调农户所有,使用权允许流转。诚然,部分闲置宅基地在市场机制作用下实现资源的优化配置,但与此同时部分非闲置宅基地可能受市场捆绑向其他主体流动。此外,由于外出务工、经商具备风险性,部分农民可能低估了外出“非农化”就业的风险,而在利益最优化决策下流转一定年限的宅基地使用权,一旦使用权流转期限内就业、创业失败,则可能衍生出“城市无居,乡村无宅”的窘境。

       其次,宅基地使用权市场放活,限制返乡农民改善居住条件。舒适的安居环境是多数理性人的追求,但对于安居环境的选择却存在着明显的代际差异,农一代往往倾向于返乡新修住宅,而农二代和农三代则更倾向于工作地或家乡所在城镇实现城市化,也使得他们宅基地的退出与流转存在代际差异。[30]宅基地三权分置推动使用权流转市场建立,使得原有宅基地财产性属性激增,进而推动宅基地使用权的价值及价格的上涨。两权分置下,返乡农民能够通过宅基地置换、交易等形式获得同组成员间较优的宅基地,但宅基地使用权市场建立,必然致使使用权价格上涨,限制农民改善宅基地的诉求。此外,宅基地使用权市场盘活,使用权价值增加的同时,由于继承、流转等历史原因,不同农民(甚至部分市民)拥有宅基地数量与价值不一,进而使得宅基地改革红利在旧有格局下不平衡分配,在潜在推动农村收入与消费上涨的同时,必将带来农民收入的不平衡扩大。

       3.宅基地资源俘获的潜在风险

       宅基地使用权市场建立后,使用权的流转在法律允许的范围内由市场支配。市场支配作用下,在现有城乡分利格局和乡村内部分利格局下极易诱发城市资本俘获和乡村精英俘获现象,甚至可能诱发“圈地运动”,增加社会不稳定风险。

       首先,乡村精英俘获。宅基地三权分置改革作为释放农村经济活力的制度性变革,必将涉及使用权流转市场配套机制建立,而制度建构话语权极易被精英俘获,侵害其他农民利益。一是体制内精英的俘获行为。体制内精英以村干部为主,他们通常是自上而下信息传递的最后一环,也是自下而上利益诉求表达的重要环节,故而他们掌握更多的乡村变革信息,并很大程度上主导着村庄话语权。在使用权财产性权能增强过程中,率先感受到宅基地改革红利的村干部,可能利用手中权力流入宅基地使用权,以期实现自身利益最大化。二是经济精英的俘获行为。乡村经济精英包括种植大户、养殖大户等,他们虽然在地方政策信息上不如体制内精英敏感,但是拥有较其他农民主体更雄厚的经济实力和商业头脑,一旦发现宅基地使用权流转的商机,则会大量购买宅基地使用权,从而谋取其增值利益。

       其次,城市资本俘获。宅基地三权分置下将身份性权能分置于资格权中,进而宅基地使用权得以独立与完整,能够入市流转,也为城市资本进入宅基地市场创造了可能。城市资本进入宅基地使用权流转市场,能有效盘活乡村闲置资源,推动乡村产业发展。但缺乏用途管制的城市资本则可能进一步降低宅基地的利用效率,加剧农村空心化现状。一是享受型宅基地流转。大量农村的慢节奏生活氛围、优质的生活环境、低廉的房屋价格和别墅大院式的新式农居使部分城市居民心向往之,使用权市场化流转为城市居民下乡建设别墅大院提供了可能。城市居民可能往来于城乡之间,将乡村作为度假和未来养老场所,而造成乡村宅基地的长期闲置。二是投机型宅基地流转。宅基地使用权的完整性,使其财产权进一步加强,城市资本为了分享改革红利,可能规模化流转大量宅基地,以期获取更大利益。

       诚然,宅基地三权分置模式下,成员内精英和成员外资本均潜在俘获农村宅基地的动因和能力,可能独立地对宅基地使用权俘获。但成员内主体的资本限制和成员外主体的身份限制,使其更有可能通过“共谋分利”的模式瓜分宅基地产权变革的政策福利,合谋的精英们对于潜在升值的宅基地进行垄断式流转,进行“圈地运动”,背离政策制定初衷。

五、农村空心化下宅基地三权分置的制度建构

       宅基地三权分置改革是继农地三权分置对农村土地制度的又一次革新,顺应了城市化、市场化下宅基地资源优化配置的需求,实现了权能的完整性,能够推动宅基地资源的有效利用,降低农村资源的闲置率,缓解农村空心化。但由于宅基地三权分置改革开端较晚,制度设计和政策流程监控方面仍有待完善。

       1.建立宅基地使用权流转市场,推动宅基地的有效利用

       目前,宅基地三权分置仅从中央层面初步确立了权属关系及其内涵,并未形成正式的流转市场,故而首先需要培育宅基地使用权流转市场。

       第一,建立宅基地使用权流转市场。

       宅基地使用权流转市场的建立必须以法律制度为根本,厘清宅基地流转的参与主体,并确立其流转方式。首先,建立宅基地使用权流转的法律制度,从制度层面确定宅基地流转中的权利边界、实现形式与司法救助。其次,厘清宅基地使用权流转的参与主体。厘清参与主体是建立宅基地使用权流转市场的重要前提,明晰政府、村委会、农户与流入者的角色,进而确定市场的分利模式与运行方式。最后,确立宅基地使用权流转的方式。宅基地使用权作为一项用益物权,不同于其他私人物品的完全物权属性,属于他物权,因而宅基地使用权的流转也具备其特殊模式,可参考农地三权分置下的经营权的营利、抵押、担保等权能,划定其流转方式。

       第二,建立宅基地使用权流转配套机制。

       宅基地市场的有效运行必须依靠配套的评估、金融和纠纷调剂机制。首先,建立宅基地使用权流转的价值及风险评估机制。宅基地使用权因宅基地的地形、地段差异而价格也具备差异,故而在流转过程中需要建立配套的价值和风险评估机制,为使用权的抵押、融资、流转奠定市场基础。其次,建立宅基地使用权融资抵押机制。建立宅基地使用权融资贷款权能是放活使用权、实现财产性权能的重要环节,应完善融资贷款体系,将宅基地使用权纳入金融体系之中。最后,建立宅基地流转过程中利益纠纷调解机制。该种调解机制既包括前面所述的司法救济调解机制,也包括农民间的村规民约和农民与流入户间的共同契约,既发挥法律的刚性作用,又体现民间组织的柔性作用。

       2.加强政策执行过程的监控,防止政策执行扭曲

       第一,坚持宅基地集体所有权。

       一方面,科学界定产权。产权明晰是宅基地流转的前提,宅基地集体所有权是农村集体所有制的重要组成部分,而农村集体所有制又是社会主义公有制重要组成部分,是社会主义经济制度的基础。为维护社会稳定,应坚持宅基地所有权归集体的产权设计,牢守宅基地所有权归公的底线。另一方面,加强政策执行监控。将宅基地流转监控职能划拨给基层政府、村委会和村民,建立三维监督体系,防止假借三权分置之名,行建设用地指标流转、增减挂钩之实;同时防止村民对宅基地使用权的扭曲认识以及私权过度扩张而侵害公权的行为,进而维护宅基地集体所有权和公有制的主体地位。

       第二,严密监控和预防宅基地流转的精英俘获。

       一方面,疏通信息宣传渠道。信息不对称是乡村精英俘获乡村资源的重要因素,乡村精英借助经济、政治身份,较普通农民提前获取国家政策变革信息,在改革红利还未入村时,流转相应靶向资源,致使国家相应富民政策脱靶。故而在宅基地三权分置实施前,应充分宣传政策目标及其潜在效能,避免乡村精英与普通农民间的信息不对称。另一方面,限制流转规模。宅基地三权分置改革旨在盘活乡村宅基地资源,并非如农地三权分置改革的规模经营目标,宅基地作为居住权的重要载体较农地具备更多的保障性色彩,故而使用权放活过程中应限制流转规模,防止宅基地的过度集中。

       第三,严格管控宅基地流转用途。

       三权分置旨在盘活宅基地资源,缓解农村空心化现状,但城市闲置资本下乡抄地、囤地等行为明显背离了政策初衷,加剧宅基地闲置和农村空心化现象,因而必须严格监控宅基地使用权流转用途。

       3.加强流转宅基地使用权农民的权益保障,建立安居保障体系

       第一,完善农民宅基地使用权流转的权益保障,预防流转过程中的权益侵害。首先,加强对农民相关法律的宣传。宅基地三权分置作为农村产权关系调整,其侵权行为也因宅基地权属的复杂性而极为复杂,因而需对农民进行必要的宣传,预防因个人认识问题而遭受权利侵害或是无意识地损害国家权益。其次,加强宅基地使用权流转监管。宅基地流转的形式不当极易损害农民权益,流转的用途不当易诱发“圈地运动”,故而应加强使用权流转监管。最后,提供无偿法律咨询与援助。宅基地使用权流转方式多样,极易滋生侵权行为,而农民由于法律资源的匮乏,难以有效维护自身权益,因此政府或社会组织应成立专门的宅基地侵权法律援助机构。

       第二,建立“失宅”农民安居保障体系。首先,完善宅基地租金给付方式,提倡分次给付。宅基地作为一种福利性分配,三权分置后其保障性功能有所减弱。为了维护原有社会保障功能,使用权流转金应以分次给付为主,辅之以必要的一次性给付,并由政府作为担保人,以防止因转入方破产、诈骗等行为而造成农民权益受损。其次,合理制定宅基地流转期限,维护宅基地原有保障性权能。宅基地资格权承担着保障性权能,流转时间过长会虚化资格权,故此流转期限不宜过长,以便维系宅基地保障性权能。最后,建立过渡期保障性住房,预防农民阶段性失宅风险。不论宅基地流转期限如何,无可避免会有农户在此期限内城市化失败、亟待安置。因此,需在住有所居的前提下才允许流转宅基地使用权,同时应完善住房保障制度,安置“阶段性失宅”农民。此外,应加强农民职业技能培训,提升农户的人力资本,降低农户的生计脆弱性,为农民提供生活保障。